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    墨西哥、加拿大就业情况研究  
  

墨西哥、加拿大就业情况研究(2005年9月21日)

一、墨西哥、加拿大就业总体情况

  墨西哥拥有国土面积约200万平方公里,其中20%为耕地。人口约1亿多人,其中农村人口约3000万人。2003年底,全国劳动人口约为5750万人,就业人员约4200万人。在就业人口中约有1/4的人从事种植、畜牧、养鱼和林业方面的劳动,农业增加值约占国内生产总值的5%左右。近几年,受国内外经济波动影响,其就业问题已受到社会普遍关注。到2004年11月,失业人口仍达100多万人,加上每年还有100万新增劳动力,使墨西哥的就业形势日显严峻。

  墨西哥现有400万个农村家庭中,约100万的家庭拥有自己的土地,其中只有25万个家庭的土地可以满足其生活所需,其它75万个家庭仍然需要通过帮工等方式来弥补生活需求。在300个万无土地的家庭中,其收入仅有20%来源于农产品。1986年,墨西哥加入WTO前身——关贸总协定,1994年加入北美自由贸易协定。“入关”后,墨西哥的农业曾一度受到美国等农业发达国家的冲击,农民失业明显增加。为此,墨西哥积极加入激烈的国际竞争,通过竞争来促进国内产业结构调整,出口产业迅速发展。目前,墨西哥的出口产品中,石油等传统产品比例明显下降,加工工业的产品比例大幅增加。商业和服务业等第三产业也有了长足发展,这些产业的发展为农民转移就业创造了大量就业机会。

  墨西哥在工业化和城市化的过程中,产生了贫富差距拉大和贫困现象严重的问题。目前,墨西哥贫困人口约5000万人,其中农村人口约占一半。促进就业与脱贫,尤其是扩大农村劳动力就业成为墨西哥政府的重要任务。2004年,在墨西哥政府努力下,经济活动日益活跃,呈持续增长势头,这给促进投资和扩大就业带来良好机会。另外,美国经济的快速增长,特别是制造业持续扩张为墨西哥贸易投资和就业的恢复提供了契机,而就业机会的增加又直接刺激了家庭消费的增长。

  在墨西哥,有多个重要的政府部门承担着促进就业的工作,除了经济部、财政部、旅游部、文化部负责制定直接的促进就业的宏观经济政策外,劳动保障部、社会发展部、农业部等都从不同角度来实施相关的就业政策。劳动保障部作为主要的就业管理部门,负责全国32个州(区)的就业工作,定期向联邦政府和各州(区)政府提供就业情况和相关报告,主要包括:向政府提供就业岗位信息;提供企业间的竞争情况;负责提供石油、电力等部门劳动力市场的政策等。社会发展部的主要任务是帮助一些需要帮助的人群战胜贫困,而战胜贫困的有效手段就是帮助他们就业。农业部则是主要面向农村,帮助农民实现就业并脱离贫困。

  加拿大国土面积约998万平方公里,居世界第二位;人口约3175.28万人,其中97%以上为移民。2003年国内生产总值为12146亿加元,人均国内生产总值为38400加元。加拿大是西方七大工业国家之一。制造业和高科技产业较发达,资源工业、初级制造业和农业亦是国民经济的主要支柱。目前,加拿大经济结构处于调整期,服务业就业机会增加很多,非正规就业规模越来越大,占到整个就业人口的30%左右。随着移民数量的不断增加,加拿大就业援助工作的重点对象也逐渐向新移民倾斜。由于近几年加拿大经济增长乏力,就业也受到较大影响,失业率一直居高不下,成为加拿大经济和社会发展的制约因素。2003年,加拿大失业率为7.3%,到2004年11月,失业率仍保持这一水平,失业人数上升到123万人。受经济影响,尤其是受加元对美元汇率上扬的影响,加拿大出口贸易受到较大冲击,并波及到全国的就业市场。专家预计,2004年加拿大新增就业岗位会远远低于预期目标。据加拿大国家统计局资料显示,11月,加拿大仅制造业就流失了18000份就业岗位,全国全职性职位则流失了25300个,酒店和餐馆等旅游相关行业也在裁减职位。

  总体上讲,目前加拿大的就业面临着三个方面挑战。一是地区间的不平衡性。如11月份,纽芬兰省(Newfoundland)失业率高达16.5%,而艾伯塔省(Alberta)的失业率仅为4.6%。二是就业质量不高。虽然很多人具有大专以上的学历,但是由于就业压力加大,只能从事一些简单的体力劳动,另外还有一些单身父母、土著人、低学历人员的就业状况也有待改善。三是有些人虽然有工作,但收入过低。

  加拿大政府在促进就业方面的辅导工作非常完善,主要执行机构是人力资源发展部和劳工部。人力资源发展部主要职责是为劳工部及更高层次的政府部门提供人力资源及就业方面的决策参考。人力资源发展部在全加拿大各城市和地区都设有分支机构,提供与就业相关的信息与服务。另外,加拿大境内有20%的职业是受政府所规范,目的是为保障公共卫生与安全。这些职业包括护士、医师、工程师、教师与电工等等。这也在一定程度上为政府帮助弱势人群实现就业提供了更多的机会。

  二、两国促进就业和农村劳动力转移就业的政策措施

  墨西哥和加拿大政府高度重视就业工作。较长一段时期以来,为不断改善就业环境,创造更多的就业岗位,两国政府采取了一系列有效的政策措施。

  1、把就业作为经济社会发展优先选择的政策目标。减少失业是一个世界性难题。和世界上很多国家一样,墨西哥、加拿大也把扩大就业作为政府所采取的优先政策目标,使解决就业问题成为他们争取选票、获得执政地位的重要纲领。墨西哥现任总统福克斯曾多次表示,联邦政府将继续努力,创造更多的就业岗位,使更多的人获得就业机会,他还要求各州政府和私营经济部门一同参与这一努力。加拿大政府更是认为,创造就业不再是经济政策的副产品,而是宏观经济战略和国家政策的总目标。加拿大在采取积极就业政策的同时,于1996年出台了新的《就业保险法》,用法律手段来保证其就业优先目标的实施。

  2、加强政府对就业的宏观管理和计划指导。墨西哥政府通过有关部门设立多项帮助失业者实现就业的专项计划。劳动部实施了财政资助计划,即除了给予失业人员生活上资助以及补助为寻找工作而发生的开销外,还对失业人员的生产性投资或失业人员创业,提供的资金上的帮助。另外,对雇用人员30人以内的企业,政府可强制企业安排指定的3 人就业,他们前三个月的工资由政府来付。对大型企业,政府可承担企业对拟招募的求职者3个月的培训费用,但培训结束后,企业必须雇用其中至少20%的人员。社会发展部则对弱势人群制定了临时就业计划,对于一些自然灾害或意外事故而导致生活陷入贫困的人们,政府向他们临时支付工资,受助者则必须按规定参加政府的一些工程项目。此外,该计划还包括了微型投资计划,以及帮助受助者子女接受正常的基本教育等。加拿大人力资源等部门设有多种旨在促进就业的计划。在实施职业保险计划时,一是提供有效的再就业服务。主要是提供技能培训和信息服务,包括工作技能辅导、最新职业空缺资料、劳务市场分析以及协助撰写履历与自传等。如果是受助对象要创业,政府也可以提供资金方面的支持。二是提供临时性收入支持。当参加职业保险的人失业时,就可申请福利方面的救助,以帮助本人和家人维持正常的生活。这些救助还有针对一些特殊人群的内容。目前全国大约有1400万人参加了职业保险计划。

  3、将促进就业与反贫困结合起来。按照当地标准,在墨西哥约5000万的贫困人口中,有500万个家庭共2500万人处于极端贫困状况。为帮助他们脱贫,2004年1 月墨西哥制定了《社会发展法》,规定地主在雇用农民帮工时,要为农民买基本保险。社会发展部还制定了各种计划,将反贫困与促进就业结合起来,以帮助贫困人口通过就业来获取较为稳定的收入。社会发展每年投入的扶贫资金多达7000万美元。具体内容就是向他们提供技能和职业培训,帮助他们创业,根据情况还可向他们提供住房和子女受教育方面的帮助。目前约有500多万个家庭受益于此项计划。近年来,墨西哥政府逐年增加扶贫力度。2000年至2002年间,墨政府实施的扶贫政策取得了可喜的成果。在这期间,墨西哥极端贫困人口减少了16%,大约有300万人通过就业使生活条件得到了改善。2005年,农业部拟对农业投入130亿美元,大约有40个项目,地方政府约有70亿美元的配套资金。而且此后对农业的投入每年将增加4-5%。加拿大也非常注重困难人群的就业问题,制定了很多计划以帮助残疾人、土著人等进入劳动市场,并通过各种办法提高低收入人群的生活水平。在市一级的社会服务局,其主要职责就是向法定的低收入人群提供就业支持。

  4、重视发挥非政府机构促进就业的作用。墨西哥自1994年发生金融危机以来,国内曾一度出现大规模失业。在政府部门的支持下,一些企业主自发成立“促进再就业基金会”,其目的是通过推动自主就业,帮助失业者实现再就业。微型企业占墨西哥企业总数的90%,是重要的就业岗位来源。基金会创建伊始确定的两个目标是,为创业者提供创建微型企业所必需的管理培训和寻找必要的启动资金。基金会自1995年成立至今,已经培训了13000多名失业者,帮助建立了3000多家微型企业。这些企业主在取得成功后,也如同当初基金会的创立者一样,无偿资助基金会的培训工作,帮助更多的人实现再就业。目前,为了推动“促进再就业基金会”的发展,墨西哥经济部和社会发展部在政府预算中特别划拨一部分资金用于支持该机构工作。加拿大也成立有就业咨询委员会,主要由雇主和劳工组成,其目的是对劳工的技能培训提供支持,共有37个委员,现有1/4的劳动人口享受到了他们的服务,该委员会的近期目标是将服务的人群扩大到就业人口的一半。

  5、高度重视农村人口的就业问题。为消除农民大量涌入城市带来严重的社会问题,墨西哥政府在解决农村贫困人口就业时,主要是帮助他们在自己的土地上生存,没有土地的则帮助他们在当地从事一些非农生产,并不鼓励他们去城市。其具体做法很多,例如,对于赤贫家庭中的妇女、老人,农业部门可为他们提供一些机器等生产工具,帮助他们开设一些作坊,同时派出技术人员进行免费指导。政府帮助在农村建立信用合作机构,开展面向农民的存贷款业务,鼓励农民在当地创办手工业和其它一些小企业。同时,墨西哥发挥其优越的自然地理条件,大力发展以出口为主的外向型农业生产。因地制宜地建立农业产品生产和出口基地,如在北部和中部几个州的部分地区建立西红柿等蔬菜产区,而在南部地区刚建立热带水果生产基地,实现规模经营。在各个产区,建立大型企业集团,这些企业集团对农产品的产供销实行一条龙经营和管理。这样,不仅为国家创造了可观的外汇收入,而且给墨西哥不景气的农业带来了一定的活力,为扩大农村就业和增加农民收入做出了贡献。2000年,墨西哥出台了《农村发展法》,其间,共有农业、经济、财政、教育等9个部门参与了立法工作。此法的出台,为促进农民劳动力的转移就业提供了更加强有力的保障。

  6、积极开拓境外劳务市场。作为北美自由贸易区的成员,墨西哥充分利用有利条件,大力向加拿大、美国等海外市场输出劳务人员。墨西哥政府与加拿大政府较早就签订了政府间协议,根据协议,墨西哥每年向加拿大输送15000人,主要是农业劳动力,到加拿大从事农业生产,时间为每年8个月。这为农村劳动力转移就业开辟了更加广阔的渠道。

  三、几点启示和建议

  就业是民生之本。搞好就业工作是贯彻落实“三个代表”重要思想、落实科学发展观的实际行动,是加强党的执政能力建设的具体体现。当前,如何缓解我国面临的就业压力,把就业工作继续向前推进一步,已成为我国的一项重大的综合性课题。借鉴墨西哥、加拿大两国就业方面的经验和做法,结合我国实际,具体提出以下建议。

  第一、建立和完善统筹城乡就业的管理体制。促进就业是一个宏观目标,涉及政府许多部门和工作,加强就业工作的综合协调至关重要。从两国就业管理体制看,中央政府在促进就业中承担了更多的责任。如加拿大,整个职业保险计划由联邦人力资源发展部负责,仅是将计划中提供再就业服务交由省政府负责,但联邦政府在财政上予以补贴。如何建立我国的就业管理体制?一是建立健全统筹城乡就业的领导机构和工作机制。尽快成立国务院促进就业工作领导小组,由国务院综合部门和相关部门作为成员单位,加强对就业实行统一、协调和宏观管理。在此基础上,每年召开国务院促进就业工作会议,统筹推动全方位就业工作。二是掌握就业一盘棋,尽快研究制定统筹城乡就业的指导意见和促进农民转移就业的实施意见,促进城乡就业协调发展。三是根据中部地区农村人口和富余劳动力较多的实际,可明确和实施以中部地区为中心的农村劳动力转移就业发展战略,并以此带动中部地区崛起。四是研究建立统筹城乡就业的统计制度,采用科学的就业和失业统计指标体系。

  第二、在继续做好城镇就业的同时高度重视农民就业,把促进农民转移就业作为就业工作的重要内容。从我国所面临的就业形势来看,今后在制定宏观经济目标时,应把就业目标放在突出位置。具体来说,政府应当把促进就业、创造更多的就业机会作为宏观政策的基本取向,特别是要把改善农民就业环境、促进农民转移就业作为就业工作中十分重要的内容。为把这项工作落到实处,最根本的措施是,政府必须加大对农村劳动力转移就业的资金投入。我国是一个农业大国,农村人口占到60%,人均占有耕地面积少,农村尚有1.5亿富余劳动力。基本国情况决定了我们必须重视农民就业,这也符合中央统筹城乡发展的精神,是解决我国“三农”问题的重要途径。因此,要把农民就业纳入经济和社会发展规划,作为宏观调控目标的重要内容,努力创造更多的就业机会,实现经济社会均衡和可持续发展。

  第三、建立农村劳动力转移就业服务体系,全方位促进农民转移就业。作为市场经济发达国家,加拿大第一产业劳动力仅占2%。因此,通过产业结构调整和城镇化、减少农业劳动力、缩小第一产业劳动力的比重,是增加农民收入、提高综合国力的重要途径。当前,我国的城市化进程虽然有了较快发展,但城市化仍滞后于工业化,在未来相当长的时间里,城市化的任务相当艰巨。因此,要进一步打破城乡体制和政策分割,加快推进全国统一劳动力市场和平等就业制度建设,积极鼓励农民进城就业。进城就业农民的子女入学要纳入当地城市的义务教育范围,不断改善农民进城就业的环境。同时,还要大力推进农业产业化,发展农村手工业和加工业,振兴乡镇企业,发展农村社区服务业等,有计划、有组织、全方位地实现农民的转移就业。促进农民转移就业,必须高度重视农村劳动力转移就业服务体系建设,尽快将其纳入“十一五”规划,在全国范围内建设面向农村劳动力、联通城乡的就业信息网络;加强农村劳力的调查统计和人力资源管理工作;加强职业培训,提高农村劳动力的就业能力;鼓励兴办各种就业中介机构,加强管理和规范。同时,政府还应制定就业促进计划并建立相应的、切实可行的就业援助项目。

  第四、大力开发国内就业岗位的同时,重视对境外劳务市场的开发。目前相对庞大的国际境外就业市场,我国境外就业规模较小,拓展境外就业的潜力相当大。我们要本着多做少说的原则,提高对境外就业的认识,大力拓展境外劳务市场。一方面,要把境外就业纳入我国全方位就业的重要战略目标,予以统筹规划和政策安排。另一方面,要进一步明确将其作为我国“走出去”战略的重要内容,把对外交往、经济合作和其他各种交流与促进就业结合起来,积极主动开拓国际劳务市场,为扩大境外就业创造良好条件。改革和完善境外就业管理体制,形成有效协调促进境外就业的机制。制定和完善促进境外就业的政策和法律体系。

  第五、加快促进就业立法工作。目前看来,用法律手段促进就业不仅是两国的成功经验,也是世界诸多国家所采取的重要手段。多年来,我国采取积极的政策,对促进就业起到了十分重要的作用。但是,这些政策在实施过程中也暴露出不少问题和障碍,或多或少地影响着促进就业活动的有效开展。同时,就业中的一些问题,如劳动者的权益保障、环境的改善等,仅靠现有的政策也难以解决。因此,为建立起促进就业的长效机制,依法保证就业工作顺利开展,我们应在不断完善现行的《劳动法》等有关法律外,积极研究制定“就业促进法”,构建完整的促进就业法律体系,充分发挥法律促进就业的作用,加强对劳动者合法权益的保护。


  
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